Il Tribunale Amministrativo Regionale
Ha pronunciato la presente Ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 2352 del 2012, proposto da Paolina Landi,
rappresentata e difesa dall'avv. Carmelo Briguglio, con domicilio
presso la Segreteria di questo Tribunale Amministrativo Regionale per
la Sicilia, Sezione staccata di Catania, in Catania, via Milano n.
42/A;
Contro il Comune di Messina, in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Arturo Merlo, con
domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Egidio Incorpora, in
Catania, via Aloi n. 46;
Nei confronti di Crescenti Costruzioni S.r.l., in persona del
legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli
avvocati Filippo Marcello Siracusano e Gianclaudio Puglisi, con
domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Alfio Lo Vecchio, in
Catania, via G. D'Annunzio n. 62;
Per l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia:
della determinazione dirigenziale del Comune di Messina n. 20 del
6 giugno 2012 avente ad oggetto l'indizione di gara per
l'aggiudicazione del comparto 4° dell'isolato n. 439/C ai sensi degli
artt. 127 e ss. del TU 19 agosto 1917, n. 1399;
della determinazione dirigenziale n. 21 del 7 giugno 2012 avente
ad oggetto l'indizione di gara per l'aggiudicazione del comparto 5°
dell'isolato n. 439/C ai sensi degli artt. 127 e ss. del TU 19 agosto
1917, n. 1399;
delle determinazioni dirigenziali del Dipartimento espropriazioni
del Comune di Messina n. 16 e 17 del 15 aprile 2011, di approvazione
degli atti di stima degli immobili ricadenti nei citati comparti. 4°
e 5°;
di ogni eventuale ulteriore atto e/o provvedimento, anche non
conosciuto, presupposto, connesso e/o comunque consequenziale.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Messina
e di Crescenti Costruzioni srl;
Vista la sentenza 9 ottobre 2013, n. 2416, con cui questa Sezione
II interna, parzialmente decidendo, ha dichiarato inammissibile per
difetto di giurisdizione il terzo motivo di ricorso, ed ha rinviato
l'esame dei motivi 1 e 2 all'esito della questione di
costituzionalita' che sarebbe stata sollevata con separato
provvedimento;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 giugno 2013 il dott.
Diego Spampinato e uditi per le parti i difensori come specificato
nel verbale;
Parte ricorrente impugna gli atti in epigrafe, relativi alla
procedura per aggiudicazione di due comparti edilizi ai sensi del
D.L.Lgt. 1399/1927 sulla ricostruzione dopo il terremoto di Messina.
Affida il ricorso ai seguenti motivi:
1) Incostituzionalita' del D.L.Lgt. 19 agosto 1917, n. 1399,
recante Approvazione del testo unico delle disposizioni di legge
emanate in conseguenza del terremoto del 28 dicembre 1908. Parte
ricorrente, in via preliminare, chiede la rimessione alla Corte
costituzionale della questione concernente la vigenza attuale e
costituzionalita' del citato decreto 1399, per: a) l'irragionevolezza
dell'utilizzo di una legge emergenziale di quasi un secolo fa ai fini
della gestione dell'attuale assetto urbanistico; b) la violazione
dell'art. 42 della Costituzione, secondo cui la proprieta' puo'
essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo,
espropriata per motivi di interesse generale, mentre il ricorso al
decreto n. 1399/1917 permetterebbe l'espropriazione in difetto di
qualsiasi dichiarazione di pubblica utilita' per consentire, in
concreto, solo il soddisfacimento di un interesse immobiliare
privatistico del soggetto che acquisirebbe per il tramite di
procedura espropriativa il terreno edificabile; c) la violazione
dell'art. 3 della Costituzione, essendovi una disparita' di
trattamento tra soggetti da espropriare ai sensi del D.L.Lgt. 19
agosto 1917, n. 1399, e soggetti, meglio garantiti, da espropriare ai
sensi del decreto del Presidente della Repubblica n. 327/2001; d) la
violazione delle competenze legislative ed amministrative previste
dalla Carta Costituzionale in materia urbanistica ed edilizia e dallo
Statuto della Regione Sicilia, secondo cui questa ha competenza
legislativa esclusiva, tra l'altro, proprio in materia di
espropriazioni per pubblica utilita', esercitata, in materia di
compatti, a mezzo della LR n. 71/1978; e) in ragione
dell'orientamento giurisprudenziale espresso dal Tribunale di
Messina, con sentenza n. 1569/2008 del 4 settembre 2008, secondo cui
lo speciale procedimento espropriativo previsto nel D.L.Lgt. n.
1399/1917 e sfociante nell'assegnazione del comparto non sarebbe
compatibile con il procedimento di opposizione alla stima contemplato
dall'art. 51 della legge 25 giugno 1865, n. 2359, cio' che si
concreterebbe in una violazione del diritto di difesa previsto dalla
Costituzione.
2) Violazione dell'art. 23 della legge n. 1150/1942. Con note
entrambe del 15 giugno 2012, prot. n. 150614 e n. 150641, il
Dipartimento espropriazioni del Comune di Messina ha trasmesso alla
ricorrente copia delle impugnate determinazioni dirigenziali n. 20
del 6 giugno 2012 e n. 21 del 7 giugno 2012, senza tuttavia che cio'
sia stato preceduto da alcun avviso ai sensi dell'art. 23 della legge
n. 1150/1942, che deve ritenersi integrare l'art. 124 del D.L.Lgt. 19
agosto 1917, n. 1399, nella parte in cui impone al Sindaco, una volta
formato il comparto edificatorio, di invitare i proprietari a
dichiarare se intendano procedere da soli o riuniti in consorzio,
alla edificazione dell'area, invito che, secondo la prospettazione di
parte ricorrente, costituirebbe un presupposto necessario per poter
procedere alla gara.
3) Violazione dell'art. 7 della legge n. 241/1990; eccesso di
potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Le impugnate
determinazioni dirigenziali del Dipartimento espropriazioni del
Comune di Messina n. 16 e 17 del 15 aprile 2011, con cui e' stata
approvata la stima degli immobili dei comparti, sarebbero illegittime
per non essere stata assicurata la partecipazione della ricorrente al
relativo procedimento amministrativo, in violazione dell'art. 7 della
legge n. 241/1990. Parte ricorrente evidenzia anche come il Tribunale
di Messina, adito in sede di opposizione alla stima in occasione di
altra procedura espropriativa avrebbe ritenuto, con sentenza n.
1569/2008 del 4 settembre 2008, che lo speciale procedimento
espropriativo previsto nel D.L.Lgt. n. 1399/1917 e sfociante
nell'assegnazione del comparto non fosse compatibile con il
procedimento di opposizione alla stima contemplato dall'art. 51 della
legge 25 giugno 1865, n. 2359. Gli interessati, quindi, qualora non
potessero nemmeno partecipare al procedimento amministrativo dal
quale scaturiscono le stime degli immobili da mettere a gara ai sensi
del D.L.Lgt. 19 agosto 1917, n. 1399, si troverebbero privi di tutela
giuridica per quanto concerne il loro legittimo interesse ad ottenere
un adeguato indennizzo a seguito di espropriazione.
Con sentenza parziale 9 ottobre 2013, n. 2416, questa Sezione II
interna ha rinviato l'esame dei motivi 1 e 2 all'esito della
questione di costituzionalita' che sarebbe stata sollevata con
separato provvedimento, ed ha dichiarato inammissibile per difetto di
giurisdizione il terzo motivo. In relazione al primo motivo, ha
inoltre ritenuto manifestamente infondati i profili di illegittimita'
costituzionale dedotti da parte ricorrente con riferimento alla
violazione dell'art. 42 ed alla violazione dell'art. 3 della
Costituzione.
Il Collegio ritiene quindi condivisibili alcuni profili di
illegittimita' costituzionale dedotti con il primo motivo, ritenendo
che il ricorso non possa essere deciso senza sollevare questione di
legittimita' costituzionale degli articoli da 124 a 137 compresi del
D.L.Lgt. 19 agosto 1917, n. 1399, recante Approvazione del testo
unico delle disposizioni di legge emanate in conseguenza del
terremoto del 28 dicembre 1908, convertito in legge dalla legge 17
aprile 1925, n. 473, nonche' dell'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo n. 179/2009, nella parte in cui sottrae il D.L.Lgt.
1399/1917 all'effetto abrogativo di cui all'articolo 2 del
decreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200.
Il D.L.Lgt. 1399/1917 e' stato infatti inserito nell'allegato 1
al D.L. 22 dicembre 2008, n. 200, contenente le disposizioni che, ai
sensi dell'articolo 2, comma 1, «... sono o restano abrogate...»;
successivamente, e' stato inserito nell'allegato 2 al decreto
legislativo 1° dicembre 2009, n. 179 (cd. decreto «salvaleggi»),
contenente le disposizioni che, ai sensi dell'art. 1, comma 2, «Sono
sottratte all'effetto abrogativo di cui all'articolo 2 del
decreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200...».
Questa Sezione II interna aveva gia' avuto modo di esprimere
dubbi, con le sentenze 5 settembre 2012, numeri 2087 e 2099, con
riferimento alla perdurante vigenza del D.L.Lgt. 1399/1917; «... in
ragione della irragionevolezza dell'utilizzo di una legge
emergenziale di quasi un secolo fa ai fini della gestione
dell'attuale assetto urbanistico...»; in tali casi, tuttavia, in
ragione del difetto di legittimazione di parte ricorrente, la
questione di legittimita' costituzionale e' risultata non rilevante
ai fini della decisione del giudizio.
Nel presente giudizio, invece, la questione di legittimita'
costituzionale appare rilevante.
Da un lato infatti, osta ad una decisione di questo Giudice nel
senso di ritenere abrogato il D.L.Lgt. 1399/1917, sia il dato formale
di cui al decreto legislativo n. 179/2009, sia l'orientamento stabile
assunto dalla giurisprudenza.
Infatti, la giurisprudenza ha continuato, anche a distanza di
tempo dalla emanazione del D.L.Lgt. 1399/1917, e pur dopo la
promulgazione della L.R. n. 71/1978, a ritenere applicabile il
D.L.Lgt. 1399/1917 alla formazione dei comparti della citta' di
Messina ed alla conseguente espropriazione degli immobili compresi in
tali comparti (Cass. civ., SU, 12 gennaio 1988, n. 133; Cass. civ., 3
dicembre 1990, n. 11552; CGARS, 28 gennaio 1993, n. 8).
Proprio l'esistenza di tale «diritto vivente», in aggiunta al
dato formale di cui al decreto legislativo n. 179/2009, impedisce,
sotto il profilo della rilevanza della questione di legittimita'
costituzionale, di pervenire ad una decisione che ritenga abrogato il
D.L.Lgt. 1399/1917.
D'altro lato, occorre rimarcare come con il secondo motivo di
ricorso parte ricorrente ha dedotto la violazione dell'art. 23 della
legge n. 1150/1942, che nella sua prospettazione dovrebbe ritenersi
integrare l'art. 124 del D.L.Lgt. 19 agosto 1917, n. 1399, nella
parte in cui impone al Sindaco, una volta formato il compatto
edificatorio, di invitare i proprietari a dichiarare se intendano
procedere da soli o riuniti in consorzio, alla edificazione
dell'area.
Il motivo presuppone l'attuale vigenza del D.L.Lgt. 1399/1917;
non puo' quindi essere delibato prima della pronuncia della Corte
costituzionale sulla questione di legittimita' costituzionale
concernente la vigenza attuale e la legittimita' costituzionale degli
articoli da 124 a 137 compresi del D.L.Lgt. 19 agosto 1917, n. 1399.
Il Collegio ritiene quindi che debba essere sollevata questione
di legittimita' costituzionale degli articoli da 124 a 137 compresi
del D.L.Lgt. 1399/1917 (rientranti nel Titolo II, Capo II, Sezione
III, paragrafo II, rubricato Norme speciali per i comparti del piano
regolatore di Messina), nonche' dell'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo n. 179/2009, nella parte in cui sottrae il D.L.Lgt.
1399/1917 all'effetto abrogativo di cui all'articolo 2 del
decreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200, per i seguenti motivi.
1. Eccesso di potere legislativo per irragionevolezza.
L'utilizzo di una legge emergenziale di quasi un secolo fa ai
fini della gestione dell'attuale assetto urbanistico appare
irragionevole, in considerazione della natura temporanea ed «a
termine» delle norme di natura emergenziale, del grande lasso di
tempo trascorso dalla emanazione del D.L.Lgt. 1399/1917 ad ora, del
mutato assetto urbanistico ed edilizio della Citta' di Messina e
degli intervenuti mutamenti dell'ordinamento giuridico.
Infatti, se e' pur vero che «...Di fronte ad una situazione
d'emergenza (...) Parlamento e Governo hanno non solo il diritto e
potere, ma anche il preciso ed indeclinabile dovere di provvedere,
adottando una apposita legislazione d'emergenza...» (Corte cost. 1°
febbraio 1982, n. 15), e' altrettanto vero che la ratio emergenziale
non puo' essere utilizzata per consentire una deroga sine die alla
legislazione ordinaria (sul punto, in tema di ordinanze di protezione
civile, recentemente, TAR Lazio - Roma, Sez. I, 26 novembre 2012, n.
9754).
Sotto tale profilo, non appare condivisibile quanto dedotto dal
Comune resistente, secondo cui la ratio della formazione dei comparti
della citta' di Messina prevista dagli art. 124 e ss. del D.L.Lgt.
1399/1917 sarebbe da ricercare «...in esigenze di ricostruzione
legate ai luoghi (...) finalizzate ad una piu' agevole formazione dei
comparti (...) Conseguentemente, la norma deve ritenersi vigente fino
a quando non abbia potuto portare ad esaurimento la propria funzione,
con riguardo alla porzione di territorio da edificare...» (memoria
depositata il 2 novembre 2012, pagg. 2 e 3): le esigenze di
snellimento degli iter procedurali (dovute essenzialmente alla
elisione di adempimenti procedurali che la legislazione successiva in
materia di compatti - art. 23 della legge 1150/1942 e art. 11 della
LR 71/1978 - ha ritenuto di dover prevedere, nonche' alla elisione
delle garanzie partecipative che costituiscono oggi un principio
generale dell'ordinamento) non possono essere ragione sufficiente a
derogare sine die la legislazione ordinaria e le forme di garanzia da
essa poste.
Peraltro, a dimostrazione della natura temporanea del D.L.Lgt.
1399/1917, occorre ricordare che l'art. 1 della legge 11 dicembre
1952, n. 2467, stabiliva che «Il Ministro per i lavori pubblici, di
concerto con quello per le finanze, puo', con propri decreti, fissare
nuovi termini, con scadenza non oltre il 15 aprile 1961, per
l'ultimazione dei lavori per l'attuazione dei piani regolatori o di
ampliamento degli abitati colpiti dai terremoti del 28 dicembre 1908
e del 13 gennaio 1915, che alla data di entrata in vigore della
presente legge siano stati approvati ai sensi e per gli effetti degli
articoli 115 e seguenti del testo unico, approvato con decreto-legge
luogotenenziale 19 agosto 1917, n. 1399, e degli articoli 6, 7 e 8
del regio decreto-legge 29 aprile 1915, n. 582, e successive
modificazioni, ed abbiano avuto effettivo inizio»; tale termine e'
stato prorogato dapprima al 15 aprile 1966 dall'art. 1 della legge 25
gennaio 1962, n. 25, e quindi al 31 dicembre 1970 dalla legge 9
agosto 1967, n. 771; la stessa legge 771/1967 e' stata poi abrogata
dall'art. 24 del DL 25 giugno 2008, n. 112 (cd. «taglia-leggi»).
Ne' a diversa valutazione puo' indurre la circostanza, introdotta
in giudizio dal Comune resistente e dalla societa' controinteressata,
della sottrazione all'effetto abrogativo del D.L.Lgt. 1399/1917 di
cui all'articolo 2, comma 1, del DL 22 dicembre 2008, n. 200, operata
a mezzo dell'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 1° dicembre
2009, n. 179 (cd. decreto «salvaleggi»).
Infatti, tale effetto sottrattivo appare operato non in
conseguenza di una valutazione in concreto della attuale vigenza del
D.L.Lgt. 1399/1917, ma in considerazione del disposto di cui all'art.
14, comma 17, lett. a), della legge delega 28 novembre 2005, n. 246,
secondo cui «...Rimangono in vigore: a) le disposizioni contenute (
...) in ogni altro testo normativo che rechi nell'epigrafe la
denominazione codice ovvero testo unico ...».
Di una valutazione in concreto non vi e' infatti traccia;
inoltre, il D.L.Lgt. 1399/1917 e' collocato nell'allegato 2 al
decreto legislativo n. 179/2009, in cui sono contenute le
disposizioni «...sottratte all'effetto abrogativo di cui all'articolo
2 del decreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200...» (cosi' l'art. 1,
comma 2, del decreto legislativo n. 179/2009); diversamente,
nell'allegato 1 sono collocate «...le disposizioni legislative
statali, pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970, anche se
modificate con provvedimenti successivi, delle quali e'
indispensabile la permanenza in vigore...» (cosi' l'art. 1, comma 1,
del decreto legislativo n. 179/2009).
Si deve quindi ritenere che la sottrazione all'effetto abrogativo
sia avvenuta non in conseguenza di una valutazione di
indispensabilita' operata dal legislatore, ma in adempimento del
disposto del citato art. 14, comma 17, lett. a), della legge delega
28 novembre 2005, n. 246.
2. Violazione dell'art. 14, comma 1, lettere f) ed s), dello
Statuto della Regione Siciliana, costituzionalizzato con L. Cost.
2/1948.
Ai sensi dell'art. 14, comma 1, lettere f) ed s), dello Statuto
della Regione Siciliana, questa ha competenza legislativa esclusiva,
tra l'altro, in materia di urbanistica e di espropriazioni per
pubblica utilita'. La Regione Siciliana ha disciplinato, a mezzo
dell'art. 11 della LR n. 71/1978, la materia della formazione dei
comparti, con previsioni che sono radicalmente diverse da quelle
degli artt. 124 e ss. del D.L.Lgt. 1399/1917.
Orbene, la Corte costituzionale ha avuto modo di affermare la
«... naturale cedevolezza (anche nel momento interpretativo) della
legge ordinaria statale rispetto sia alle disposizioni dello statuto
speciale che alle relative norme di attuazione...» (sentenza 1°
luglio 2005, n. 249, con richiami di giurisprudenza), e che «...
sotto un aspetto generale, e' evidente che la potesta' legislativa
delle regioni ha la sua ragion d'essere nella necessita' di adattare
la disciplina normativa alle particolari esigenze locali e quindi ben
puo' una legge regionale dettare una disciplina diversa da quella
nazionale con i limiti, ben s'intende, fissati dall'art. 117 Cost.
ovvero dagli Statuti speciali...» (sentenza 29 aprile 1982, n. 82).
Ne consegue che la sopravvenuta LR 27 dicembre 1978, n. 71, che
all'art. 11 ha disciplinato la formazione dei comparti, avrebbe
dovuto essere ritenuta applicabile anche alla formazione dei comparti
della citta' di Messina.
Ne' a diversa decisione avrebbe potuto indurre, dato il lungo
lasso di tempo intercorso e l'esaurimento della sua funzione
emergenziale, il carattere di specialita' del D.L.Lgt. 1399/1917
rispetto alla norma generale di cui al citato art. 11.
Tuttavia, in proposito, come gia' esposto, il diritto vivente ha
ritenuto la perdurante vigenza del D.L.Lgt. 1399/1917, circostanza
che ha impedito di ritenere applicabile alla vicenda la normativa
regionale.
3. Con riferimento all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo
n. 179/2009: violazione dei limiti imposti per l'esercizio della
delega.
Come gia' esposto nell'ambito del primo motivo, la sottrazione
all'effetto abrogativo del D.L.Lgt. 1399/1917 di cui all'articolo 2,
comma 1, del DL 22 dicembre 2008, n. 200, operata a mezzo dell'art.
1, comma 2, del decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179, appare
basata, in considerazione della collocazione del D.L.Lgt. 1399/1917
nell'allegato 2 al decreto legislativo n. 179/2009 (in cui sono
contenute le disposizioni «...sottratte all'effetto abrogativo di cui
all'articolo 2 del decreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200...»), e non
nell'allegato 1 (in cui sono collocate «...le disposizioni
legislative statali, pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970,
anche se modificate con provvedimenti successivi, delle quali e'
indispensabile la permanenza in vigore...»), non su una valutazione
in concreto della indispensabilita' della permanenza in vigore del
D.L.Lgt. 1399/1917, ma in considerazione del disposto di cui all'art.
14, comma 17, lett. a), della legge delega 28 novembre 2005, n. 246,
secondo cui «...Rimangono in vigore: a) le disposizioni contenute
(...) in ogni altro testo normativo che rechi nell'epigrafe la
denominazione codice ovvero testo unico ...».
Tuttavia, l'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 179/2009,
prevede che «... Sono sottratte all'effetto abrogativo di cui
all'articolo 2 del decreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200,
convertito, con modificazioni, dalla legge 18 febbraio 2009, n. 9, le
disposizioni indicate nell'Allegato 2 al presente decreto
legislativo, che permangono in vigore anche ai sensi e per gli
effetti dell'articolo 14, commi 14, 14-bis e 14-ter, della legge 28
novembre 2005, n. 246, e successive modificazioni...».
Il richiamo all'art. 14, comma 14, della legge delega, contenuto
nell'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 179/2009, rende tale
art. 1, comma 2 - nella parte in cui sottrae il D.L.Lgt. 1399/1917
all'effetto abrogativo di cui all'articolo 2 del decreto-legge 22
dicembre 2008, n. 200 - affetto da un ulteriore vizio, autonomo
rispetto a quelli gia' esposti nei motivi precedenti.
Dispone infatti il citato art. 14, comma 14, della legge
246/2005: «Entro ventiquattro mesi dalla scadenza del temine di cui
al comma 12, il Governo e' delegato ad adottare, con le modalita' di
cui all'articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive
modificazioni, decreti legislativi che individuano le disposizioni
legislative statali, pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970,
anche se modificate con provvedimenti successivi, delle quali si
ritiene indispensabile la permanenza in vigore, secondo i seguenti
principi e criteri direttivi: (...) b) esclusione delle disposizioni
che abbiano esaurito la loro funzione o siano prive di effettivo
contenuto normativo o siano comunque obsolete...».
L'esaurimento della funzione emergenziale del D.L.Lgt. 1399/1917,
nonche' la sua obsolescenza, alla luce del tempo trascorso, secondo
quanto gia' esposto nel primo motivo, avrebbero quindi dovuto
impedire la sottrazione all'effetto abrogativo di cui all'articolo 2
del decreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200.
Per quanto esposto, i motivi 1 e 2 non possono essere decisi
senza sollevare questione di legittimita' costituzionale degli
articoli da 124 a 137 compresi del D.L.Lgt. 1399/1917, nonche'
dell'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 179/2009, nella
parte in cui sottrae il D.L.Lgt. 1399/1917 all'effetto abrogativo di
cui all'articolo 2 del decreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200, che il
Collegio ritiene, per quanto esposto, rilevante e non manifestamente
infondata.
Ai sensi dell'art. 23, della legge 11 marzo 1953, n. 87, deve
quindi essere disposta la sospensione del giudizio in corso e
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.